08.02.2023
08.02.2023
В свете происходящих изменений в экономической, политической и социальной сферах, тема социальной защиты как никогда актуальна и востребована. Перед учеными и практиками встает задача переосмысления социальной защиты, ее теоретико-концептуальных положений в условиях существующей реальности и, как следствие, потребность в рассмотрении периодов ее развития, обозначении развивающихся тенденций, разработке новых периодов и подходов.
В периодических научных социально-экономических изданиях социальная защита обычно рассматривается в контексте или составе социальной политики. Социальная защита населения является неотъемлемой частью социальной политики любого государства, играет важную роль в обществе. Научных исследований по эволюции формирования системы социальной защиты населения с учетом исторических и социально-экономических периодов развития в России крайне мало. И тем более недостаточно исследованными остаются региональные аспекты ее становления и развития.
Предметом исследования выступают экономические и социальные отношения, возникающие в связи с переосмыслением социальной защиты, ее теоретико-концептуальных положений в условиях существующей реальности. Целью работы является проведение всестороннего анализа социальной защиты, ретроспективы ее развития, обозначение развивающихся тенденций, разработка новых периодов и подходов. Актуальность исследования обусловлена возрастанием роли социальной защиты в свете происходящих изменений в экономической, политической и социальной сферах. Научная новизна состоит в разработке подходов к анализу системы социальной помощи и поддержки в период становления и развития рыночных отношений в Российской Федерации (1990 гг. – по настоящее время). Методами исследования выступают: анализ, систематизация, синтез, индукция, дедукция, моделирование. При этом представлена современная многогранная и многоуровневая модель системы социальной защиты населения с частно-государственными формами поддержки и помощи. Среди результатов: автором представлена периодизация становления и развития системы социальной помощи и поддержки, которая рассматривается в хронологическом порядке и связывается с принятием основополагающих законодательных и нормативных правовых актов в этой области, а также теми или иными историческими событиями.
Автор делает вывод о том, что современная модель социальной защиты населения несовершенна и процесс ее реформирования не завершен, так как реалии общественной жизни постоянно меняются, появляются новые вызовы, которые заставляют систему социальной защиты искать новые формы, виды, механизмы реагирования.
Анализ научных публикаций свидетельствуют о том, что понятийно-категориальный аппарат российской теории социальной защиты, как самостоятельной научной концепции, окончательно не сформирован, хотя существуют определенные и весьма серьезные предпосылки для ее формирования.
Неоспоримым фактом можно считать то, что социальная защита представляет собой постоянно развивающийся социально-экономический и социокультурный феномен, который существует практически с момента возникновения человеческого общества. Социальная защита населения в нашей стране, начиная с Древней Руси была актуальна во все времена, несмотря на меняющееся содержание ее механизмов, которые зависели от государственного устройства, уровня развития экономики, организации труда и традиций страны.
Зарождение системы помощи и поддержки (социальной защиты) можно связать с моментом крещения князя Владимира в 988 г. и периодами распространения христианства в Древней Руси XI–XII вв., когда происходило образование удельных княжеств, присоединение окраин восточнославянских земель и активное формирование Церкви. Однако начиная со второй половины XII в. по XIII в. включительно благотворительные функции князя постепенно сливаются с монастырско-церковными формами призрения.
Следует отметить, что проблемы княжеского попечительства и благотворительности не имеют однозначного толкования в отечественной исторической науке. По мнению М. Фирсова, в подходах к княжескому «нищелюбию» исследователи не учитывали многие факторы, в том числе важнейшие: трансформацию геополитического пространства славянских племен, разрушение родового общества, изменение положений в княжеском праве, оформление новой общественной стратификации. Все это в конечном итоге приводило к антиисторизму в интерпретации благотворительных акций русских князей и к тому же осложнялось установками времени.
Церковная практика помощи с первых лет христианства до становления государственности на Руси развивалась по двум основным направлениям: через монастыри – монастырская система помощи, и через приходы – приходская система помощи.
В период зарождения и развития Древнерусского государства, выстраивается модель княжеского и церковно-монастырского благотворения и милосердия с характерной для нее опекой определенных слоев населения, которые берутся под княжеский и церковный патронаж. Впервые появляется установленный список клиентов, которым должна оказываться помощь в том или ином виде. Однако нищий, независимо от его состояния здоровья, возраста или трудоспособности, в данной модели помощи является ключевой фигурой милосердия. Формируется организационная структура оказания социальной помощи: государство в лице князя, церковь в лице монастырей и приходов. Сосредоточием социальной помощи в этот период являются церкви и монастыри, которые осуществляют первые шаги по организации институтов поддержки – больниц, странноприимных домов, начинают заниматься просветительской деятельностью.
Государством закладывается фундамент финансового обеспечения церковного попечения (десятина, налоговые льготы, пожертвования и др.). Доминирующим видом помощи является милостыня, что трактуется как «первичная форма культурной благотворительности». Регламентация социальной помощи преимущественно строится на традициях, обычаях предков, основах христианского учения: гуманности, вере в силу добра, человеколюбии, милосердии, сострадании и помощи ближнему (призрении). Историческая значимость данного периода, который характеризуется спонтанностью, неравномерностью оказания помощи и неустойчивостью финансовых инструментов, проявляется в формировании подходов к осознанной благотворительной деятельности и зарождении форм общественного призрения.
В XIV–XV вв., в период феодальной раздробленности Руси в результате перехода на дворцово-вотчинную систему управления происходит собирание Российских земель в единое централизованное государство. Монастырские хозяйства разрастаются за счет покупки, дарения вотчинных земель бояр или захвата земель, если монастырь создавался на
окраинах России и, закрепления их государственными актами – жалованными грамотами. Продолжает свое развитие церковно-приходская система помощи нуждающимся, которая перерастает в вотчинную, что позволяет расширить круг получателей помощи за счет свободных землепашцев, мирян, переселенцев из других мест и др.
Власть все более регламентирует деятельность монастырей. Проводится частичное изъятие функций из церковного, духовного ведения (обучение, суды) и передача их гражданскому, светскому обществу. В то же время на церковь и монастыри законодательно возлагаются забота о нищих, убогих, служителях церкви и ответственность за распределение помощи нуждающимся. За собой государство оставляет функции контроля деятельности богаделен, а также предпринимает первые попытки госрегулирования борьбы с голодом: монополизируются цены, запасается зерно, организуется раздача хлеба в долг.
В период с XV до конца XVII в. формируется и крепнет Московское государство, как организующий и духовный центр зарождающейся Российской империи Российского государства. Наряду с оформлением основных государственно - политических, социально-экономических и культурных начал российского самодержавия, происходит урегулирование частной благотворительности и организация государственной поддержки новых категорий нуждающихся: вдов и сирот, чьи мужья и отцы погибли на государственной службе. Появляются первые признаки проявления общественного призрения: ставятся цели и задачи, обозначается круг получателей и определяются кто, где и каким образом оказывает помощь и поддержку.
Организация общественного призрения, цель которого – разумное обеспечение нуждающихся и предупреждение нищеты, осуществляется двояким способом: по отношению к получающим помощь (объект помощи) и к оказывающим ее (субъект помощи). В рамках получившей оформление государственно-церковной системы социальной помощи и поддержки появляются новые виды и формы попечения: строятся и финансируются за счет казны богадельни, вводится монополия на цены, создаются резервы хлеба, организуется его раздача в долг, на законодательном уровне ограничивается распространение профессионального нищенства.
Отличительной чертой данного периода является переход от одноразовой помощи, основанной на конфессиональных принципах благотворения и милосердия, к системной, государственно-законодательно регламентированной поддержке. Происходит формирование условий для создания системы общественного призрения.
В 1721 г., когда царь Петр I принимает титул императора Всероссийского, Московское государство на законодательном уровне трансформируется в Российскую империю.
В период правления Петра I происходят наиболее значимые реформы, затронувшие все сферы деятельности государства, в том числе и социальную. Так, Указ 1701 г. (№1856 Именной от 8 июня) по мнению М.В. Фирсова, А.С. Сорвиной и других исследователей положил начало социальному служению и появлению первых социальных работников. Указ обязывал Церковь не только создавать богадельни для «нищих, больных и престарелых, которые не могут ходить для собирания милостыни», но и предписывал структуру богадельни («для десяти человек больных быть в богадельне одному человеку здоровому»), виды помощи («больных лечить, и для того учинить особых лекарей»), оплату труда лекарям (кормовые деньги) и источники финансирования (казна Патриарха).
Систематизируя обширный ряд его законов и распоряжений, следует назвать основные итоги Петровской реформы в системе помощи и поддержки нуждающихся: становление общественного призрения – создание централизованных органов государственной поддержки нуждающихся и выделение значительных средств на дело попечения из государственной казны; расширение круга призреваемых лиц (в том числе, уход и воспитание незаконнорожденных детей) и разделение нуждающихся на категории и виды попечения; строительство и расширение учреждений «закрытого призрения» (приюты для «зазорных» детей); введение наказания за профессиональное нищенство и подаяние милостыни таким нищим; регулирование частной благотворительности; борьба с церковью, стремление поставить ее под контроль государства.
Последующие преемники Петра I на престоле не пытались модернизировать систему поддержки и попечения населения, а лишь следовали установленным им правилам и дополняли их с учетом происходящих событий в государстве.
Законодательное оформление понятия «общественное призрение» происходит в последней четверти XIII столетия и связано оно с деятельностью территориально-административных органов управления учреждениями государственной помощи Приказами общественного призрения.
Земская система общественного призрения, где помощь бедным оказывали земские люди на общественные средства, постепенно переходила в централизованную государственную, в которой вопросами попечения сирых и убогих занимались чиновники полиции и приказов.
Финансирование учреждений осуществлялось в основном за счет части пожертвований, штрафов, возвращении ссуд, доходов от работных домов и фабрик, принадлежащим приказам и прочих нерегулируемых доходов. В ведение приказов призрения входило содержание богаделен, приютов, сумасшедших домов, аптек, школ, бесплатных больниц и даже тюрем. Приказы по сути своей исполняли социальные функции.
Еще одним важным направлением развития системы социальной помощи и поддержки данного периода является создание системы пенсионного обеспечения.
В 1892 г. все социальное законодательство сводится и оформляется в «Устав об общественном призрении», основными характеристиками которого остались сословность, государственный контроль и разрешительный порядок открытия частных благотворительных обществ и учреждений. Впоследствии Устав дополняется новыми актами, а в Своде законов в 1912 и 1915 гг. появляются обновленные версии Устава. Вплоть до октября 1917 г. происходит усиление централизации власти, сохраняются и укрепляются административно-территориальная система управления и, связанные с учреждением приказов общественного призрения, основные тенденции социальной помощи и поддержки. Происходит развитие законодательства в деле защиты бедных, институтов поддержки, появляются новые виды и формы помощи нуждающимся, создаются новые финансовые инструменты (банковская система, фонды, кассы взаимопомощи и др.).
Благотворительность в России принимает новые и более развитые формы: расширяется круг получателей помощи, открываются новые направления деятельности, увеличивается количество учреждений и охват ими новых территорий, растет численность меценатов и благотворителей и, соответственно, объемы пожертвований. Со второй половины XIX столетия многообразные частные благотворительные формы помощи и поддержки на всех уровнях все заметнее идут на смену государственным.
Понятие общественного призрения к концу XIX в. расширено: под него подведена помощь «всякого рода закрытыми и открытыми способами» (проживание и питание, пособия на дому, работа и приискание заработка).
После октябрьской революции 1917 г. в России открывается новый этап в развитии социальной помощи, где главным и определяющим субъектом в разработке социальной политики и оказании социальной помощи и поддержки нуждающимся становится государство.
30 апреля 1918 г. Народный Комиссариат государственного призрения переименовывается в Народный Комиссариат Социального Обеспечения (НКСО), «ввиду того, что существующее название Народного Комиссариата Государственного Призрения не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни, благотворительности». Именно эта дата считается датой основания государственной системы социального обеспечения в советской России [1].
В условиях тяжелого экономического положения государства периода гражданской войны осуществлялась практика натурализации социального обеспечения: была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Денежная помощь государства из-за обесценивания денег была сравнительно небольшой. Материальная помощь оказывалась главным образом натурой: предоставлением обедов, особых продовольственных карточек, выдачей инвалидам одежды, обуви, дров и др.
Социальное обеспечение в годы гражданской войны и политики «военного коммунизма» (конец 1917 г. – начало 1921 г.) носило ярко выраженный классовый характер. С переходом к новой экономической политике (НЭП, конец 1921–1928 гг.) задачи в социальном обеспечении получают новое развитие: «Наличие частной промышленности и переход предприятий на хозяйственный расчет выдвинул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают». В результате в годы НЭП сложились и частично восстановились следующие формы социального обеспечения и страхования: 1) социальное страхование лиц наемного труда; 2) государственно-обязательная взаимопомощь крестьянства; 3) государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения, учебно-профессиональных и производственных мастерских.
В годы индустриализации, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции (1929–1936 гг.) социальное обеспечение развивалось путем централизации и унификации, в частности, было разработано и принято законодательство о пенсионном обеспечении по старости. Первые пенсии по старости были установлены постановлением Народного комиссариата труда СССР от 5 января 1928 г. для рабочих текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта, ряда других отраслей. Важно отметить, что был установлен самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости: для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет. При этом были введены льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при двадцатилетнем стаже.
Важной составной частью социального обеспечения становится социальное обслуживание, которое ранее не воспринималось в качестве самостоятельного общественного института, например, возникают услуги, предназначенные для инвалидов и других категорий нетрудоспособных. В числе приоритетных задач социального обеспечения провозглашаются работа по трудоустройству и обучению инвалидов, предоставление помощи слепым и глухим, содействие кооперативам инвалидов и др. Получают развитие разнообразные кооперативы и общественные организации людей с ограниченными физическими возможностями: общества слепых, объединения глухонемых.
В Конституции СССР 1936 г., впервые гарантировалось право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности (ст. 120). Социальное обеспечение сформировалось как государственная система мероприятий по удовлетворению потребностей для рабочих и служащих, которые еще или уже не могли принимать участие в общественно-полезном труде ввиду своей нетрудоспособности.
Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в организацию системы социального обеспечения в стране, которая была переориентирована на оказание помощи, прежде всего, семьям фронтовиков, больным и раненым, инвалидам войны и труда в трудоустройстве, детям-сиротам, одиноким и многодетным матерям, беременным женщинам, на решение других проблем военного времени.
Появляются новые формы социальной помощи и работы (специализированные социальные выплаты и льготы, социальная реабилитация раненых, социальный патронаж и др.). Создаются новые специализированные учреждения, например, дома для инвалидов Великой Отечественной войны (позднее преобразованные в трудовые интернаты), где они обучались новым профессиям, проходили переквалификацию.
В послевоенный период страна приступает к восстановлению народного хозяйства, в связи с чем преобразуется и административная система управления социальным обеспечением. В 1949 г. организуется Министерство социального обеспечения, в значительно расширенные функции которого вошли: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи и др.
В 1960–1970 гг. социальное обеспечение рассматривают как значимый элемент повышения благосостояния советских людей. Конституция СССР 1977 г. закрепляет государственный характер системы социального обеспечения и рассматривается государством в качестве важнейшей составной части долгосрочной экономической и социальной программы развития страны. Государство принимает на себя функцию основного гаранта прав нетрудоспособной личности, гарантирует ее социальное обеспечение.
В этот период система социального обеспечения состояла из двух основных частей: материальное обеспечение (пенсии, пособия, компенсационные выплаты) и социальное обслуживание (лечебная помощь, трудоустройство, бытовая помощь, снабжение служебными транспортными средствами, протезирование и др.).
Всеобщность социального обеспечения, многообразие видов социального обслуживания, обеспечение граждан различными видами социальной помощи за счет государственных и общественных средств являлись основными принципами социального обеспечения в СССР.
В 80-е годы кризисные явления в экономике - инфляционные процессы, социально-экономические реформы, нарастание социальных проблем в обществе отразились и на системе социального обеспечения, к традиционным функциям которого добавляются выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины, строительство и своевременный ввод учреждений и др.
К концу 80-х назрела необходимость перестройки имеющего общий характер социального обеспечения в целях создания новой системы помощи нуждающимся.
В результате проводимой социальной и экономической политики в стране в начале 90-х годов резко снизились доходы населения. В обществе появились тенденции, ранее не характерные для него: снижение уровня жизни, безработица, вынужденная миграция населения, профессиональное нищенство, криминогенная обстановка, падение уровня рождаемости, распад института семьи и брака и др. Становление и формирование новой системы социальной защиты населения шло сложно, со значительными социальными издержками, связанными с не всегда эффективными и последовательными социальными реформами.
В период 1990–2000 гг. процессы, связанные со стабилизацией социально экономической ситуации в стране, выдвинули на первый план задачи по оказанию помощи и поддержки наиболее уязвимым слоям населения. В этот же период закладывается фундамент по созданию новой отрасли знания – системы подготовки «специалистов по социальной работе» и «социальных работников».
В декабре 1993 г. всенародным голосованием принимается Конституция РФ. Страна провозглашается социальным государством, политика которого направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Впервые, в основном законе государства, акте прямого действия появляется термин «социальная защита», закладывается понимание, что она трактуется шире и включает в себя социальное обеспечение. Кроме того, совокупность социальных норм и гарантий, включенных в Конституцию указывает на стремление государства к созданию многоуровневой системы социальной защиты, включающей негосударственные формы социального обеспечения, в том числе и путем добровольного социального страхования, а также развитием негосударственного сектора социального обслуживания и благотворительности.
Необходимо понимать, что именно Конституция 1993 г. заложила основы для децентрализации системы социальной защиты (отказ от монополии государства на централизованную систему помощи и поддержки населению – предмет совместного ведения), отхода от принципа патернализма, включение в систему негосударственных форм помощи и поддержки.
Смена идеологии государственной социальной помощи, повлекла за собой и необходимость изменения механизмов финансирования системы социальной защиты и социальных программ. В настоящее время оно осуществляется не только из поступлений от налогов, как это было раньше, но и из специализированных страховых фондов: пенсионного, социального страхования, медицинского страхования, занятости, социальной поддержки.
Реализацию всех правительственных мер в области социальной защиты населения, начиная с 90-х гг., осуществляет Министерство социальной защиты населения Российской Федерации (ныне Министерство труда и социальной защиты РФ). С учетом решаемых задач реформируются федеральные и местные органы социальной защиты населения.
В 1993 г. коллегия Минсоцзащиты РФ принимает «Концепцию социального обслуживания населения в Российской Федерации», которая по сути утверждает переход от принципов социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, «включающей как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию».
Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами их деятельности являлись материальная помощь, помощь на дому, обслуживание в условиях стационара, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, срочная социальная помощь, социально-консультативная помощь, социальная реабилитация и адаптация нуждающихся и др. Ключевой особенностью Концепции являлось то, что в ней предусматривалось создание системы подготовки профессиональных служащих, социальных работников, тем самым конституировалась целая отрасль «социальная защита населения» с отдельным самостоятельным направлением «социальное обслуживание населения».
В этот же период принимаются основополагающие для системы социальной защиты населения федеральные законы, регулирующие отношения в сфере социальной помощи и поддержки: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (октябрь 1995 г.), «О социальной защите инвалидов Российской Федерации»(ноябрь 1995 г.), «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (декабрь 1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (август 1995г.). Правительством РФ утвержден Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, включающим около 100 видов услуг (в том числе материально-бытовые, социально медицинские и санитарно-гигиенические, правовые, консультативные, а также связанные с социально-трудовой реабилитацией).
Таким образом, государство определилось в субъектах и объектах обязательной помощи, в гарантированных видах услуг и порядке их оказания.
Между тем, продолжающийся экономический кризис вынуждает правительство в бюджете на 1999 г. сократить ассигнования на социальные нужды, в результате чего пострадали прежде всего наименее защищенные слои населения – инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры. Для урегулирования данного положения дел и в целях защиты этой категории населения принимаются законы «О государственной социальной помощи» (1999 г.), и «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», которые устанавливают принцип адресного предоставления социальной защиты лишь тем домохозяйствам или категориям, чьи доходы ниже прожиточного минимума и вводят новые понятия: «государственная социальная помощь», «субсидия», «социальное пособие» и др. Кроме того, они систематизирует меры социальной поддержки и классифицирует все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.) и др.
К сожалению, в первый десятилетний постсоветский период (1990–2000 гг.) реформы в социальной сфере происходили в отрыве от экономических возможностей страны: нормативная база постоянно пополнялась новыми категориями лиц, перечень пособий расширялся, по-прежнему значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям.
Несмотря на экономическую нестабильность в стране, дефицит государственных финансов, законодатель шел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). В этих условиях неизбежность реформирования системы льготного обеспечения, управления социальной защитой населения, подходов к социальному обслуживанию была вопросом времени.
Анализируя трансформацию системы помощи и поддержки в переходной период, автор отмечает, что профильная отечественная наука практически не учитывает сути происходящих социальных явлений в российском обществе, когда осуществлялась не просто смена одних этапов другими, а фактически происходило уничтожение существовавших отношений без своевременной замены на новые. Решение о кардинальном переустройстве социальной защиты населения в условиях рыночных реформ принималось властью без тщательной проработки, экспериментальной и модельной проверки основных положений преобразований и в предельно сжатые сроки, что привело к неизбежным ошибкам и социальной напряженности.
Что касается законодательства о государственной социальной помощи, во многом нового по своим концептуальным подходам, то на протяжении всех последних 20 лет данный закон постоянно изменяется и дополняется, детализирует, уточняет принятые и вводит новые нормы и понятия («набор социальных услуг – НСУ», «социальный контракт», «федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи» и т.д.). Соответствующие изменения были внесены в него и с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ14, получившего в народе название «Закон о монетизации льгот», давшего старт беспрецедентной по своим масштабам социальной реформы, цель которой -монетизация льгот и разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти по их предоставлению и финансированию.
Все категории льготников были разделены данным законом на «федеральные» и «региональные» по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот. Это положение сразу же вызвало критику, т.к. оно нарушало принцип равенства и социальной справедливости: основания и объем социальных льгот были поставлены в зависимость от категорий льготников и места жительства. При замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должны были вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Однако и здесь, к сожалению, не обошлось без сбоев, о чем свидетельствуют многочисленные обращения граждан в высшие инстанции.
Заведомо невозможным к выполнению было и еще одно положение закона, предписывающего регионам и муниципальным образованиям «предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений», так как Закон подписанный 22 августа 2004 г., вводился в действие с 1 января 2005 г.
Ограниченность средств региональных и местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Федерального центра снизили уровень социальной защищенности населения, установили существенную дифференциацию в объемах получаемых средств при монетизации одних и тех же льгот в зависимости от доходности бюджетов регионов, в которых проживал льготник. Например, в Москве наряду с «монетизацией» – ежемесячной денежной выплатой (ЕДВ), заменившей» две льготы (проезд на общественном транспорте и компенсацию за пользование городской телефонной связью), был сохранен в натуральном виде и бесплатный проезд на общественном транспорте (Социальная карта москвича) всем пенсионерам и ряду других льготников.
Государство вводит в практику организации социальной защиты новые организационные и финансовые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. Например, на основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет Пенсионного Фонда России (ПФР). Материнский (семейный капитал) был установлен на 2007 г. в размере 250 тыс. руб. (в 2021 г. – на первого ребенка – 483,8 тыс. руб., на второго – 639, 4 тыс. руб.) и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение ребенком образования, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины и др.
Кроме того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, выходящие за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР помимо программы материнского капитала, осуществляет ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки) федеральным льготникам, осуществляет софинансирование программ субъектов РФ по строительству стационарных учреждений для пожилых и инвалидов и другие, несвойственные для ПФР функции. В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что «в России фактически происходит возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов».
Утвержденные в 1994–1996 гг. федеральные целевые программы «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Дети России» и др. пролонгируются каждые пять лет, а субъектам Федерации рекомендуется принять одноименные региональные целевые программ. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимается на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.
В отличие от девяностых и начала 2000-х в перечень важнейших и принципиально новых задач, стоящих перед системой социальной защиты населения на предстоящие десятилетия, вошли следующие:
Таблица. Количество СОНКО, ед./ср. численность всех работников СОНКО, чел. / The number of SOPNOs, units/average number of all SOPNO employees, people
| РФ/ФО | 2012 | 2014 | 2016 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| РФ | 44009/454932 | 132087/1062202 | 132087/1062202 | 140247/588590 | 146481/589770 | 128685/537290 |
| ЦФО | 9807/137203 | 27234/397049 | 32649/227226 | 31647/196269 | 33476/196415 | 31268/182465 |
| Москва | 1860/68264 | 4595/240369 | 6001/119569 | 6350/105487 | 6883/104660 | 10344/101162 |
| СЗФО | 4486/42226 | 12771/81594 | 13792/67699 | 13483/57850 | 14265/58310 | 12841/52075 |
| ЮФО | 5081/45987 | 12779/70096 | 15642/61587 | 15872/50513 | 17068/ 53269 | 14549/49487 |
| Рост. обл. | 1106/9452 | 1807/11679 | 2202/9984 | 2875/9833 | 3138/ 10182 | 2709/9436 |
| СКФО | 1735/26161 | 8241/69569 | 7965/42167 | 7615/32130 | 7579/ 32286 | 5836/30267 |
| ПФО | 9539/82859 | 32315/198346 | 32004/133886 | 30867/111367 | 32148/111699 | 26293/97235 |
| Рес. Башк. | 1348/9399 | 5062/24367 | 4957/21241 | 4552/15994 | 4635/ 15725 | 4758/14906 |
| Перм. край | 955/7919 | 3327/18074 | 3029/11464 | 3058/9131 | 3263/ 9311 | 2762/8203 |
| УРФО | 3460/44326 | 8276/70151 | 10664/56921 | 11355/48762 | 11958/ 49521 | 11042/44813 |
| СФО | 7196/58969 | 20284/115646 | 20880/84860 | 18298/59510 | 18627/ 57513 | 16567/53691 |
| Иркут. обл. | 699/5592 | 2753/14797 | 3083/12980 | 3002/11055 | 3038/10415 | 2742/9817 |
| ДФО | 2705/17201 | 10167/59801 | 9840/33746 | 11110/32189 | 11360/ 30757 | 10289/27257 |
В последние годы модернизация системы социальной защиты населения обеспечивается государственно-регулятивными механизмами (правовыми, финансовыми, административными, организационными) и реализуется благодаря и с помощью:
Необходимо отметить, что утерянные традиции благотворительности XIX в. с большим трудом и сложностями восстанавливаются в России в XXI столетии. Привыкшее полагаться на государство в решении всех своих насущных проблем общество отвыкло от инициативных действий. Поэтому возрождение и развитие некоммерческого сектора без активного участия и поддержки со стороны государства вряд ли бы состоялось. Основы деятельности некоммерческого сектора на территории России заложили Федеральные законы РФ «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Федеральным законом от 5 апреля 2010 г.№40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных организаций» было введено понятие социально ориентированной некоммерческой организации (СОНКО) и определены формы их экономической поддержки. Кроме перечисленных документов, значительное влияние на развитие рынка социальных услуг в сфере социального обслуживания оказал Федеральный закон «Об основах социального обслуживания», который включил в систему социального обслуживания негосударственные организации, в том числе СОНКО, дал определения понятий «социальная услуга», «поставщик социальных услуг», «стандарт социальной услуги», определил механизм финансирования предоставления социальных услуг негосударственными организациями и др. [6, 7].
Принятие комплекса законодательных и нормативных правовых актов в целях регулирования некоммерческой деятельности на территории России привело к достаточно быстрому развитию сектора СОНКО. Темп роста в среднем по России с 2012 по 2019 гг. составил 111 %. По данным Росстата, в 2012 г. в Российской Федерации действовало 44,009 тыс. СОНКО, в 2014 – 132,086 тыс., в 2016–143,436; в 2018–140,247 тыс., в 2019– 146,481 тыс., в 2020 г. – 128,685 тыс. СОНКО. Средняя численность работников, занятых в одной СОНКО, является стабильной на протяжении 2011–2020 гг. и составляет от 4 до 7 человек. Исключение – Москва, где средняя численность работников в СОНКО колебалась от 52 чел. в 2014 г. до 9,8 чел. в 2020 г. (табл. 1).
Сравнительный анализ данных свидетельствует о стабильном увеличении числа СОНКО в России (за исключением 2020 г. – года пандемии) и в то же время существуют значительные территориальные диспропорции по этому показателю, что свидетельствует, по нашему мнению, как о различной степени востребованности СОНКО в качестве альтернативы государственным учреждениям, неоднородности уровня государственной поддержки, так и о многообразии сценариев развития рынка социальных услуг в каждом конкретном регионе [8].
Статистика о деятельности СОНКО, собираемая Росстатом, несовершенна, труднообъяснима в связи с отсутствием детализации и практической невозможностью выделить сектор СОНКО, оказывающий те или иные конкретные услуги, в частности в сфере социальной защиты и социального обслуживания, что зачастую вызывает у исследователей и специалистов сомнения в ее достоверности.
Обобщение, анализ и распространение регионального опыта развития рынка социальных услуг играют значительную роль для формирования «третьего» сектора, а также во избежание грубых ошибок, которые могут иметь отрицательные последствия для получателей социальных услуг и системы социальной защиты в целом. В целях демонополизации государственного сектора услуг и обеспечения доступа к ним СОНКО в субъектах РФ реализовывались пилотные проекты под эгидой Минэкономразвития РФ.
Однако представители некоммерческого сектора в числе наиболее сложных проблем и трудностей, с которыми они сталкиваются, называют отсутствие единой государственной политики поддержки развития некоммерческого сектора в целом и некоммерческих организаций, в частности, со стороны государственных и муниципальных органов власти. Общественники также отмечают несовершенство правовой базы и наличие многочисленных административных барьеров, тормозящих развитие этой сферы.
Исследование автором общих и частных характеристик помощи и поддержки населения в России на разных исторических периодах показывает, что наибольшее количество общих черт присуще современной рыночной модели социальной защиты населения и модели общественного призрения на рубеже XIX - XX веков. Среди них можно выделить: законодательное оформление и регламентация системы помощи и поддержки, частных и общественных инициатив; осуществление территориальных подходов к социальной помощи и поддержке нуждающихся; децентрализация в области финансовой политики; оформление институциональных стандартов обслуживания; поддержка и развитие благотворительных форм помощи и поддержки; развитие и институализации страховых принципов системы помощи и поддержки и др.
Результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что на современном этапе сформирована многогранная и многоуровневая модель системы социальной защиты населения с частно-государственными формами поддержки и помощи. Безусловно, что данная модель социальной защиты населения несовершенна и процесс ее реформирования не завершен, так как реалии общественной жизни постоянно меняются, появляются новые вызовы, которые заставляют систему социальной защиты искать новые формы, виды, механизмы реагирования.
По мнению автора, вопрос о том, какая именно модель социальной защиты наиболее эффективна для развития России остается открытым. Прежде всего, она должна выстраиваться во взаимосвязи и взаимодействии со стратегическими целями и задачами экономического развития России.
Анализ законодательства показывает, что в настоящее время в основе законодательства о социальной защите лежат рамочные федеральные законы, регулирующие отдельные формы и виды социальной поддержки: государственная социальная помощь, социальное обслуживание, трудовые пенсии, обязательное социальное страхование, и т.д. С точки зрения автора назрел вопрос о систематизации социального законодательства, в числе рекомендаций создание свода социальных законов, например, Социального кодекса.
Оксана Викторовна Никонова – кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела анализа и контроля качества управления ресурсами ГАУ «Институт дополнительного профессионального образования работников социальной сферы», Москва, Россия
Материалы данной статьи не могут быть использованы, полностью или частично, без разрешения редакции журнала «Социально-трудовые исследования». При цитировании ссылка на ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России обязательна.